Repensando O Conceito De Políticas Públicas

Autor: Vicente Vagner Cruz

O presente artigo é fruto de uma reflexão que fiz quando estava elaborando o meu trabalho de conclusão de curso (TCC) sobre o conceito de políticas públicas. Nas referências bibliográficas sobre esse tema encontram-se sempre autores que argumentam que só o Estado pode elaborar políticas públicas, mas esquecem que faz o “Estado” existir são cidadãos comuns que contribuem com impostos, e esses querem saber como o seu dinheiro está sendo usado para o beneficio comum.

Para ajudar na reflexão os referencias teóricos que ajudam a analisar a idéia debatida nesse artigo, serão autores que discutem o conceito de Políticas Públicas tais como MEKSENAS (2002), FERNANDES (2007), SOUZA (2006) entre outros que vão ajudar a entender sobre o conceito de políticas públicas, e sua relação com o cotidiano de cada um dos cidadãos.

I – O CONCEITO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

O conceito de Políticas Públicas é discutido em todas as áreas do conhecimento, no entanto é no âmbito da Ciência Política que este ganha um grande destaque nas discussões teóricas como mostra SOUZA (2006 p. 45) em seu artigo “Políticas Públicas uma revisão da literatura”, mostra uma visão geral de como a política publica é vista pela academia; primeira como um equilíbrio no orçamento entre receita e despesa, segundo como uma nova visão do estado onde deixa de ser uma política kenynesiana, para ser uma política restrita aos gastos, e terceira é a relação que existe entre os países desenvolvidos e os que iniciaram a sua caminhada democrática recentemente, de um modo particular os países da América Latina que ainda não conseguem administrar bem os seus recursos públicos e equacionar os bens em beneficio de sua população, de modo incluir os excluídos.

SOUZA (2006) diz que as políticas públicas na sua essência estão ligadas fortemente ao Estado este que determina como os recursos são usados para o beneficio de seus cidadãos, onde faz uma síntese dos principais teóricos que trabalham o tema das políticas públicas relacionadas às instituições que dão a ultima ordem, de como o dinheiro sob forma de impostos deve ser acumulado e de como este deve ser investido, e no final fazer prestação de conta pública do dinheiro gasto em favor da sociedade.

Com uma visão mais próxima de SOUZA (2006), FERNANDES (2007) em seu artigo “Políticas Públicas: Definição, evolução e o caso brasileiro na política social” defende a idéia de que as políticas públicas se manifestam através de duas dimensões que se complementam entre si que é o administrativo técnico e o aspecto político como pode ser observado na citação a seguir.

“... costuma-se pensar o campo das políticas públicas unicamente caracterizado como administrativo ou técnico, e assim livre, portanto do aspecto ‘político’ propriamente dito, que é mais evidenciado na atividade partidária eleitoral. Este é uma meia verdade, dado que apesar de se tratar de uma área técnico-administrativa, a esfera das políticas públicas também possui uma dimensão política uma vez que está relacionado ao processo decisório”. (cf. FERNANDES 2007 p. 203)

Fernandes fortemente influenciado por LOWI (1972) que antes de investir dinheiro público em um determinado setor que pode ser da saúde ou da educação o Estado antes de tomar essa decisão passa por três categorias que são a regulatória, distributiva e a redistributiva.

Já VERZA (2000) faz uma discussão diferente sobre política pública, pois os rumos que a sociedade pós-morderna está tomando é inevitável. A globalização é um fenômeno que está predominado em todo mundo é um caminho que não tem volta, no entanto a forma que se manifesta é excludente e gera vários tipos de violência e hoje o maior desafio da globalização é criar uma política de solidariedade humana geral.

“O processo de globalização em desenvolvimento atinge todas as sociedades. (...) Também a consenso que a forma atual de globalização cria desemprego e exclusão social, causando danos econômicos-sociais e ambientais. Desencadeia violências de todo tipo. (...) Vale salientar que a pressão da globalização para baixo cria a necessidade do governo buscar alternativas novas do contato direto com os cidadão superando o ortodoxo de fazer política. De igual maneira, a cidadania conscientemente organizada necessita criar mecanismo de contato e controle de políticas estatais, democratizando-as. Isso demanda novos experimento de participação política direta de maior número possível de cidadãos. Assim, um dos maiores desafio da globalização é a discussão profunda e ampla a cerca de uma política da condição social humana global( cf. VERZA, 2000 p 84 -87).

Mesmo sabendo que atual forma como a globalização se manifesta, mas mesmo assim acreditasse em uma mudança de pensamento, dentro do sistema capitalista global, onde os municípios são importantes para essa mudança na educação. Pois é no âmbito dos municípios que se manifesta a participação dos cidadãos, em que eles reivindicam melhoria nas suas ruas e ajudam a administrar os recursos do município.

“Sabemos todos que a Grécia constitui-se no espaço, onde por primeiro encontramos ‘uma comunidade explicitamente deliberando sobre suas leis’ (cf. CASTORIADIS, C, 1986). Assim, a participação geral na política, cria, pela primeira vez na história, um espaço público. A emergência deste espaço implica um espaço político que ‘pertence a todos’. (...) Nessa perspectiva, importa notar que o espaço público não tem apenas a ver com a tomada de decisões finais. (...) O espaço público requer tudo quando se implica, complica e conduz as decisões finais, enquanto decisões de todos os participantes. Mais importante que elaboração final das leis, é o processo de mobilização, de conversão e debate que a comunidade trava para logra seus intentos. (...) Tal instituição explicita, engendra a autonomia: a comunidade produz suas próprias leis e a modifica, quando, de novo, pela discussão aberta e democrática, as julga superada ou necessidade de reformulações. (cf. VERZA, 2000 p. 120-121).

VERZA (2000) diz que para formar futuros cidadãos que participem do espaço público, é necessário incentivar as crianças no período de sua tenra idade nas escolas a participarem de grêmio estudantil, e dessa forma vão criando cidadãos conscientes que se preocupam com o bem estar de sua rua.

“À escola, como instituição, incumbe a socialização do saber, da ciência, da técnica e das formas culturais e artísticas produzidas socialmente. Importa seja politicamente comprometida e capaz de interpretar as carências e anseios e perspectivas reveladas pela sociedade, desenvolvendo atividades educativas eficazes para o atendimento às demandas sociais. (...) De nada vale manter os alunos em sala de aula por anos a fio, se a escola lhe nega a capacidade de conseguir aprender e seguir aprendendo a vida a fora . A democratização e gestão democrática da escola servem enquanto mediações que asseguram os processos pedagógicos eficazes à construção dos saberes indispensáveis para a vida numa sociedade complexa, dinâmica e atravessada por mudanças incessantes. (IDEM p. 180-181)

Diferente de VERZA (2000) que acredita em uma mudança vivendo em um sistema capitalista criando uma política pública educacional que se começa pelos municípios se estende para o resto do mundo como um pensamento global, no entanto MEKSENAS (2002) diz que não é possível pensar em mudança com o sistema capitalista, pois as políticas públicas são na verdade uma forma que o Estado tem de criar novo tipo de mão de obra para sustentar o capitalismo de como pode ser explorado melhor, sem formar cidadãos críticos para a participação política.

MEKSENAS (2002) influenciado por uma visão marxista vai dizer que as políticas públicas não são um mecanismo utilizado pelo Estado para ajudar os mais excluídos a ascender socialmente, mas um modo usado pelo capital para se manter no poder sem a reclamação da parte periférica da sociedade. Como pode ser observado no trecho seguinte:

“O conceito de políticas públicas aparece vinculado ao desenvolvimento do Estado capitalista e esse às relações de classe. No século XX, as políticas públicas são definidas como um mecanismo contraditório que visa à garantia da reprodução da força de trabalho. Tal aspecto da organização do Estado nas sociedades industriais, não traduz um equilíbrio nas relações entre o capital e o trabalho”. (2002 p.77)

MEKSENAS (2002) quer mostrar que a população é excluída das decisões do Estado que usa os recursos públicos para o investimento das grandes empresas que muitas vezes são multinacionais, e excluindo a maioria população, que deveria ser os primeiros beneficiários dos recursos públicos.

“Um outro aspecto das contradições presente nas relações políticas do Estado implica a exclusão das classes trabalhadoras nas instancias de decisão e gerenciamento das políticas públicas e, ao mesmo tempo no apelo para a incorporação das demandas dessas classes na extensão dos direitos sociais. Tal aspecto integra o receituário de medidas que garantem a legitimidade das condições de governabilidade presentes no Estado frente ao conjunto da sociedade. Assim a intervenção estatal que ocorre por meio das políticas públicas emerge numa complexa disputa pelo poder relacionado às contradições econômicas e políticas”. (MEKSENAS 2002 p 77- 78)

MEKSENAS (2002) mostra como as políticas públicas desde suas origens estão ligados ao capital e como este o utiliza como uma forma de aumentar mais seu domínio e manter o seu controle sobre os mais excluídos, mantendo uma ilusão que este pode futuramente ascender socialmente, algo que não vai ocorrer.

Para aprofundar essa discussão sobre a sua teoria de políticas públicas MEKSENAS (2002) vai basear sua analise em cima de três autores que tem a visão liberal do sistema capitalista, tais como John Locke, John Rawl e Nozisck dizendo que as políticas públicas são subordinadas ao mercado, e do outro lado pensadores que defendem a idéia que existe uma determinação mutua entre o mercado e as políticas públicas como Marx, Lênin e Luxemburgo.

Assim, nessa primeira parte da discussão sobre políticas públicas é fazer uma reflexão questionando de como esse conceito é utilizado na política como um “orçamento participativo” falso que desenvolvem impostos abusivos, e que muitas vezes não é direcionado para beneficio da população em geral. Mas pensar uma política pública como um cálculo que precede, preside ação, e que avalie as ações em vista de todos os cidadãos que pagam impostos, e que querem saber a respeito de como o seu dinheiro está sendo investido.

1.1-Política Pública no Brasil.

Desde sua origem o Estado brasileiro, no período do Brasil colônia a Coroa Portuguesa, não estava preocupada com o bem estar na sociedade, mas em explorar as riqueza do território e levar para Metrópole, por esse motivo que MEKSENAS (2002) não concorda com a idéia de que a política pública tenha “fins sociais”, pois na verdade existem relações de poder com intuito de influenciar na dinâmica da vida cultural como pode ser observado na citação a seguir:

“É preciso, portanto, não compartimentalizar o saber produzido acerca das políticas públicas como fins sociais para percebemos os seus contornos com os contextos da sociedade brasileira. Assim, o estudo das políticas públicas como fins é o estudo das relações de poder, como também de estrutura e conjuntura da vida social, dos padrões de sociabilidade e da dinâmica da cultura”. (cf. MEKSENAS, 2002 p.106)

Desde sua formação o povo brasileiro sempre foi desigual, e na construção da cultura brasileira não se instituiu o habito cívico, de participar politicamente das decisões do seu governo. No período do Brasil colônia a Coroa portuguesa estava preocupada em levar riqueza para a Metrópole, e não estava preocupada em implementar políticas em beneficio ao social, por isso que nesse período quem cuidava do social era a Igreja Católica.

“Nos momentos de ausência das políticas públicas com fins sociais, algumas instituições preencheram, ainda que de forma débil, o vazio deixado pelo Estado. No Brasil foi o caso do catolicismo, que dos tempos coloniais até à atualidade ofereceu forma de educação, idéias e valores manifestos nos rituais de solidariedade em várias comunidades no país (...). Muitos desses rituais de solidariedade foram reelaborados pelas religiões afro-brasileiras como forma de resistência cultural dos trabalhadores e também produziram laços de partilha. Da Colônia à República, as ações institucionais da Igreja católica apareceram no cuidado com os órfãos, viúvas, ou na atenção medica das Santas Casas, das coletas e da distribuição de esmolas.(cf. MEKSENAS, 2002 p.108-109)

Outro ponto importante é a falta da cultura da participação política como uma das possíveis explicações para a desigualdade no Brasil. Pois sem participação na cobrança dos políticos na transparência da administração pública, isso gera um grande índice de pobreza, mas no momento em que o povo brasileiro não tinha participação política, foi ai momento em que ocorreu alguma melhoria nos direitos sociais como é apresentado por FERNANDES (2007) na citação a seguir.

“Entretanto antes de qualquer coisa, a questão da pobreza e da desigualdade no Brasil se mostra como algo gerado por um déficit histórico de cidadania em um país que viveu sob regime escravo por quatro séculos, no qual os direitos civis e políticos existiam apenas no papel. Um bom exemplo são as eleições brasileiras tanto no período do império quanto da república velha – a chamada república dos coronéis. As eleições eram escrutínios caracterizados pela fraude e truculência onde os eleitores eram ameaçados por capangas, ou trocavam seu voto por qualquer utensílio. Evidentemente este comportamento refletia o perfil do atraso na sociedade brasileira (...) entre 1937 a 1945, foram suspensos os direitos políticos. Curiosamente no período da supressão de direitos políticos e civis, foi ao mesmo tempo o momento dos avanços dos direitos sociais”. (FERNANDES 2007 p.216-218)

Por causa da falta de participação política é que não existe um compromisso dos políticos com os bens públicos, FAORO (1985) quando este apresenta o conceito de patrimonialismo mostra como essa cultura foi construída no imaginário do povo brasileiro, e por causa dessa falta de consciência cidadã na participação da administração dos bens públicos, acontece que os administradores de bens público para o coletivo, muitas vezes utilizam os recursos públicos como se fossem bens privados como é apresentado na citação a seguir.

“O domínio tradicional se configura no patrimonialismo, quando aparece o estado maior de comando do chefe, junto à casa real, que se estende sobre um largo território, subordinando muitas unidades políticas. Sem o quadro administrativo a chefia dispersa assume o caráter patriarcal, identificável no mando do fazendeiro, do senhor de engenho dos coronéis. Num estagio inicial, o domínio patrimonial desta forma constituído pelo estamento apropria as oportunidades econômicas de desfrute dos bens, das concessões dos cargos, numa confusão entre o setor público e o privado, que, com aperfeiçoamento da estrutura, se extrema em competências fixas, com divisão de poderes, separando – se o setor fiscal do pessoal”. (FAORO 1985 p.736)

O patrimonialismo sempre esteve presente no Brasil do período da Colônia e continua presente no inicio da República e sobrevive nos momentos das decisões políticas. Não houve na origem do Estado brasileiro uma consciência de separação entre os bens públicos e os bens privados.

A formulação de Políticas Públicas com fins sociais elaborado pelo Estado brasileiro aconteceu somente na segunda República, mais precisamente na era Vargas, MEKSENAS (2002 p.110) diz que se desenvolveu em três campos: na previdência e na legislação trabalhista; na saúde e na educação e no saneamento básico habitação e transporte.

Sobre a previdência social e a legislação trabalhista começou a se elaborado no Brasil em 1923, e visava obter um estudo mais sistemático da realidade brasileira sobre os problemas sociais da área trabalhista e com isso elaborar uma forma de assegurar os trabalhadores em caso de acidente de trabalho não ficarem desprovidos e passarem necessidade, no entanto, pela má organização de alguns grupos de trabalhadores deixavam estes sem nenhuma proteção previdenciária.

“O Conselho Nacional do Trabalho, fundado em 1923, criou as condições do que viria a ser o sistema previdenciário do Brasil. Órgão com doze membros escolhido pelo presidente da República, tinha como objetivo o estudo dos problemas na área trabalhista. O conselho foi base da criação do cargo de ‘cura especial de acidentes de trabalho’, em 1925. A par disso, no final da 1ª República, várias caixas de pensão foram organizadas na empresas de maior porte e seus trabalhadores cotizavam parcelas do salário como meio de manutenção do sistema de aposentadoria. (...) Os recursos para a manutenção desses institutos provinham de cotas dos trabalhadores e, em parcelas menores, da contribuição das empresas e do governo federal. Quanto ao nível e qualidade dos serviços e benefícios prestados, contava com o poder de influência de cada categoria. (...) As categorias pouco organizadas perdiam a qualidade de benefícios, e a massa dos trabalhadores rurais, autônomos ou empregados domésticos não possuíam qualquer espécie de proteção em termos previdenciários. (MEKSENAS 2002 p.110 -111)

Já ações sobre a saúde iniciaram no período da 1ª República com o intuito de controlar doenças e epidemia, e desenvolver os princípios básicos da medicina sanitária, e ao mesmo tempo produzir vacinas no país. MEKSENAS (2002) mostra o pensamento da classe dominante sobre as menos desfavorecidas colocando neles culpa da proliferação das doenças, e que toda política pública com fins sociais, não somente a saúde, produzida pela elite brasileira vê como um favor que esses fazem a classe menos favorecida, e não como direito.

“No campo da saúde e saneamento básico, ações do Estado aparecem no inicio da 1ª República com objetivo de controlar as doenças contagiosas e epidêmicas. Em 1898, o governo de Campos Sales criou o Instituto Manguinhos chefiados por Osvaldo Cruz, começou a desenvolver os princípios da medicina sanitária aliada à produção de vacina no país. A época eram constante os surtos de febre amarela, peste bubônica e varíola, aumentando à medida que o meio urbano se ampliava e a concentração populacional se intensificava.(...) para demonstrar como o imaginário das classes dominantes produziu, nessa época, os estigma de vadiagem, promiscuidade e sujeira como algo inerente à condição do trabalhador braçal; conseqüentemente a doença seria culpa do próprio doente, o que atribui as carências materiais a falta de mérito dos pobres. A intervenção do Estado por meio de tais políticas, quando ocorre, aparece mais como um favor às classes trabalhadoras e não como um direito que lhe cabe. (MEKSENAS 2002 p.112 -113)

A educação no Brasil segue a lógica da previdência e da saúde com um atendimento deficitário para a população pobre, onde a renda é repassada para a iniciativa privada, e não há uma redistribuição de recursos para uma perspectiva social.

“No campo da educação, a política pública no Brasil mantém as características que também estão presente na previdência, saúde e saneamento. Segue a lógica da expansão desigual no tempo e no espaço; do atendimento deficitário à população pobre; dos gastos excessivos, que se perdem na manutenção da burocracia e pouco contribuem para os fins propostos; do repasse dos recursos a setores do empresário, na perspectiva de sua concentração na esfera privada; da ausência da redistribuição da riqueza na perspectiva social”. (MEKSENAS 2002 p.116)

No período do Brasil Colônia a Igreja Católica que “detinha” o “monopólio” da educação no Brasil. Com a chegada da Família Real no Brasil, mas precisamente no Rio de Janeiro, é que houve a intervenção estatal na educação, mas não por completo, pois criado somente cursos superiores, para atender a elite do país, e não se pensou em uma educação básica para toda a população do país.

“As mudanças culturais introduzidas no Rio de Janeiro pela Coroa portuguesa, que fez dessa província sua sede política, somadas a criação dos primeiros cursos superiores após a Independência, não chegaram, contudo a se caracterizar uma política pública de educação. Por outro lado, a intervenção do Estado nesse período denota a preocupação em oferecer uma estrutura mínima em educação que atendesse à elite política. Tratava-se de garantir a existência de quadros funcionais com qualificações de ensino superior de modo a reproduzir a recente burocracia do autônomo Estado brasileiro. (MEKSENAS 2002 p 116-117).

Depois de mais de um século a educação continua a ser um problema no Brasil, pois uma grande parte de sua população que se matricula no ensino fundamental menos de 1% (MEKSENAS 2002) consegue concluir, e existe um grande número de analfabetos isso porque existe um desejo das elites em controlar os mais humildes, e de responsabilizá-lo de incompetência por não terem capacidade de estudar e serão um futuro problema social.

“Por outro lado, o desinteresse pela escolarização das massas se transformou em desejo do seu controle. A visão estereotipada das crianças pobres como potencialmente perigosas, promíscuas e sujeitas a vadiagem que acomete os seus pais contribuiu para que as elites pensassem a educação como um mecanismo moral, disciplinador e voltado ao respeito e a hierarquia social”. (MEKSENAS 2002 p 118)

Após a discussão sobre as teorias sobre as políticas públicas percebe-se que ela só acontece com a intervenção do Estado, e nenhum cidadão com uma iniciativa própria pode fazer uma política pública de ação e de conscientização pessoal. A crítica fica que os autores trabalharam na perspectiva que somente o Estado pode elaborar proposta de políticas públicas de acordo com a agenda dos partidos.

Como fica a ação de uma determinada pessoa, ou de um grupo de pessoas que querem desenvolver um projeto educativo sem ajuda dos recursos estatal? É somente o Estado que sabe realmente a necessidade que cada comunidade sente?

CONCLUSÃO

As reflexões aqui surgidas pretendem repensar o conceito de políticas públicas de ação para educação da formação do cidadão critico que exige os seus direitos, e que é co-responsável pela sua comunidade e sabe das necessidades da mesma. Não basta ter somente um espaço para colocar gente, mas ser um espaço de socialização que se comunica um determinado valor, aí que as pessoas entram em no ambiente e se sentem acolhidos independente da sua condição financeira, e tem oportunidade de praticar esporte e fazer novos amigos experimentam e praticam o convívio e outros pilares da educação e da cidadania.

Por fim, pensar em políticas públicas é pensar na participação do cidadão no micro, pois resolvendo os pequenos problemas de sua rua pode se reivindicar mudança no macro, porque vai ter consciência de sua participação da coisa pública que é o bem do coletivo .

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

CRUZ, Vicente Vagner. Um Oratório Salesiano como Proposta de Políticas Públicas. Trabalho de Conclusão de Curso em Ciências Sociais UFPA 2009.

FAORO, Raymundo. Os donos do Poder: Formação do Patronato Político Brasileiro, São Paulo, Globo. 1985.

FERNANDES. Antonio Sergio Araujo. Políticas Públicas: Definição evolução e o caso brasileiro na política social. IN DANTAS, Humberto e JUNIOR, José Paulo M. (orgs). Introdução à política brasileira, São Paulo. Paulus. 2007.

LOWI, Teodor. “Four Systems of Policy, and Choise”. Public Administration Review, 32 Review, 32: 298-310. 1972.

MEKSENAS, Paulo. Cidadania, Poder e Comunicação. São Paulo ed. Cortez, 2002.

SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. IN Sociologias nº 16. Junho/dezembro 2006, p. 20-45.

VERZA, Severino Batista. As Políticas Públicas de Educação no Município. Ijuí ed. UNIJUÍ, 2000

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Perfil do Autor

Sou Licenciado e Bacharel do Curso de Ciências Socias pela Universidade Federal do Pará. (UFPA)